關(guān)于代建項目政府采購招標質(zhì)疑和投訴
關(guān)于代建項目政府采購招標質(zhì)疑和投訴
一、政府采購招標的范圍
根據(jù)市財政局和市住建局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于明確市級公開招
標數(shù)額標準以下的工程政府采購有關(guān)問題的通知》（蘇財購字〔2016〕26號），市級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織（以下簡稱采購單位）使用財政性資金、項目預算達到當年《政府采購目錄》規(guī)定的起點金額，但尚未達到公開招標數(shù)額標準的工程，以及與工程建設有關(guān)的勘察、設計和監(jiān)理等服務（以下簡稱小額工程）的采購活動，適用《政府采購法》及相關(guān)法規(guī)制度。蘇州城投項目投資管理有限公司代建的項目以政府投資項目為主，目前，15萬元以上的單項工程、貨物及服務，除滿足工程公開招標的以外，其它的均應進入政府采購平臺。
二、質(zhì)疑與投訴的主要方面
隨著我國招標投標及政府采購法律法規(guī)的進一步完善和潛在投標人的法律意識和維權(quán)意識的不斷提升，特別是2018年3月1日起施行中華人民共和國財政部令第94號——《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》后，相關(guān)單位在政府采購過程中提出質(zhì)疑和投訴的現(xiàn)象更為普遍。
蘇州市政府采購網(wǎng)上顯示，2018年1月至11月，大市內(nèi)共處理投訴455件。分析代建項目的政府采購，質(zhì)疑和投訴主要在以下幾方面：
1.對采購招標程序（評標過程）的質(zhì)疑與投訴
在評標過程中，因采購代理單位業(yè)務不熟練、評標時間過于緊湊等因素，往往出現(xiàn)本可以避免的簡單錯誤。如某項目因工期較緊，發(fā)布補充公告后應延遲開標而沒延遲開標，遭受質(zhì)疑。
2.對采用政府采購還是工程招標方式的質(zhì)疑與投訴
在相關(guān)監(jiān)管部門都不能明確的情況下，潛在的投標人認為采購方式不利于自己時就會提出質(zhì)疑與投訴。在代建項目中，業(yè)主會因期待意向單位中標而聽從意向單位的意見，采用政府采購招標方式的較多，而政府采購方式對投標單位的準入條件相對較低，也就更容易產(chǎn)生投訴。
3.對政府采購限價和中標價的質(zhì)疑
在目前的采購活動中，認為限價過高的較多。如在工程實踐中，財評中心不對所有的采購項目進行評審，要求采購人自行通過詢價等方式確定招標限價，這對招標代理單位和代建單位提出了要求。
4.對招標文件中技術(shù)條款的質(zhì)疑與投訴
此類投訴較多，投訴集中在產(chǎn)品參數(shù)、評分標準、資格要求等方面。特別是智能化設備采購，產(chǎn)品沒有統(tǒng)一的行業(yè)標準，同類產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)標準不一，相關(guān)的產(chǎn)品還帶有定制性，稍有漏洞，就會被質(zhì)疑或投訴。
三、應對質(zhì)疑與投訴的建議措施
1.選擇好招標代理單位
因準入門檻低,市場上涌現(xiàn)了大批的招標代理單位，服務水平參差不齊。經(jīng)驗豐富的代理單位組織招標時，對質(zhì)疑和投訴會做好提前預估和積極處理。因此，可以通過完善代建單位內(nèi)部承包商庫的評價和選取制度，選擇有一定專業(yè)能力和采購經(jīng)驗、口碑信譽優(yōu)良的單位，達到采購人對采購活動價廉、質(zhì)優(yōu)、高效的要求。
2.認真做好招標文件的編制
在進行政府采購活動中，一般采購單位會咨詢一定數(shù)量的供應商，了解產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝、流程、性能指標、價格構(gòu)成等情況。對技術(shù)復雜的項目，在采購前還會進行調(diào)研和論證，對供應商和市場情況做到心中有數(shù)。因此要從資金、技術(shù)、生產(chǎn)、市場等方面對采購方案進行綜合分析，準確掌握采購人的采購需求和采購方案的基本內(nèi)容，確定招標項目的詳細資料和采購清單。
《政府采購法》《招標投標法》等法律法規(guī)對政府采購及招標投標的有關(guān)事項分別作了明確規(guī)定。一是《招標投標法》第二十條規(guī)定，“招標文件不得要求或者標明特定生產(chǎn)供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內(nèi)容”。二是《政府采購法》第五條規(guī)定，“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場”；第二十二條規(guī)定，“采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”。三是《政府采購法》第十條規(guī)定，“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務（特殊條件除外）”。
把握有關(guān)鼓勵性規(guī)定?！墩少彿ā返诰艞l規(guī)定，“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”?！墩少弻嵤l例》第六條規(guī)定，“國務院財政部門應當根據(jù)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，會同國務院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標”。對此，財政部單獨或與有關(guān)部門聯(lián)合制定出臺了一些規(guī)范性文件，主要有：一是財政部《關(guān)于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預算管理辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》等；二是財政部、國家發(fā)改委《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》；三是財政部、國家環(huán)保總局《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》。
3.做好招標計劃，考慮質(zhì)疑和投訴的影響因素
根據(jù)項目的總進度計劃，做好政府采購的招標計劃，除了要充分考慮部分設備在土建、裝飾工程施工時提前預埋的因素，還要考慮招標過程中質(zhì)疑、投訴的因素。一旦有針對招標文件的質(zhì)疑需要澄清，須保證澄清后至開標日期有15日間隔，不足15日的，應當順延提交投標文件的截止時間。當質(zhì)疑得不到滿意的答復，就會出現(xiàn)投訴，財政部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人和采購代理機構(gòu)暫停采購活動，甚至有可能作出重新招標的判決。我們只有將采購活動提前，防患于未然，才能避免影響工程進展。
4.做好標段劃分，合理選擇采購招標模式
標段劃分的越多，被投訴的可能性越大。建議在條件允許的前提下（各專業(yè)圖紙設計深度達到要求），盡量采用施工總承包招標，與工程建設相關(guān)的貨物采購盡量納入工程施工招標中。盡量減少專業(yè)工程中的協(xié)調(diào)，讓有資質(zhì)的單位進行設備安裝。
5.有針對性地做好質(zhì)疑和投訴回復
投訴大致可分為二類：第一類是認真參與項目投標的供應商感覺自身合法權(quán)益在某個招投標環(huán)節(jié)受到了侵害。針對此類質(zhì)疑投訴應作審慎回復處理，應保證規(guī)范地進行招投標各環(huán)節(jié)操作流程，認真審核招標文件內(nèi)容，做到公開、公平、公正，要確保整個投訴處理過程做到有理有據(jù)。第二類是惡意投訴，主要是指不是真正參與項目投標而是以投訴作為謀利工具的活動，這類投訴近幾年來有爆發(fā)趨勢。針對這類投訴，除了做到第一點所說的流程規(guī)范、文件內(nèi)容合理合法，還可以邀請專家組評委進行專家論證等，在確保整個程序無問題的前提下，強勢推進項目實施。
6.提升代建單位專業(yè)人員業(yè)務水平
政府代建項目中，采購人對與工程建設有關(guān)的貨物及服務相對比較陌生，這種情況下，代建單位應當安排專業(yè)人員研究相關(guān)領域。對于政府采購的工程一定要做好圖紙的深化工作，確保采購項目不遺漏。招標前可根據(jù)圖紙等編制詳細的采購標的，方便采購資金的控制，防止有單位對采購預算發(fā)生質(zhì)疑。能通過財政評審中心審核的，盡量送審；不審核的，要分析采購價格，充分了解市場行情，要能拿出相對合理的價格。
按照現(xiàn)行要求，須推薦一名采購人代表參加評標，評委的專業(yè)性直接影響評標質(zhì)量。作為代建單位，有了專業(yè)人員后，可以受采購人委托派出專業(yè)人員參與評標。
四、其它有關(guān)建議
1.過于寬松的政策造成各方理解不一，爭議過多。建議監(jiān)管部門根據(jù)市場調(diào)研結(jié)果，進一步明確有關(guān)爭議問題，如：哪些項目采用工程招標、哪些采用政府采購，哪些可以設置安裝資質(zhì)條件，哪些人（供應商）可提出質(zhì)疑和投訴（已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑，但目前任何人都可以從網(wǎng)上下載采購文件，建議只有參加投標的供應商才有質(zhì)疑和投訴的權(quán)利）。
2.建議政府采購監(jiān)管部門對歷次質(zhì)疑和投訴情況進行歸類，對多次出現(xiàn)的同類質(zhì)疑問題的處理結(jié)果公布后，后期出現(xiàn)的同類質(zhì)疑可不予以理會，減少重復處理相同問題所耗費的時間和精力。
3.關(guān)于政府采購類的項目驗貨及安裝管理，建議把設備安裝類的采購項目納入監(jiān)理單位的監(jiān)理范圍，對于較復雜的項目，建議委托第三方機構(gòu)或者組織專家進行驗收。彌補采購人專業(yè)性的欠缺，保證產(chǎn)品質(zhì)量。
4.作為代建單位參與工程建設項目政府采購工作的業(yè)務人員，需要研究政府采購相關(guān)法律法規(guī)，了解采購產(chǎn)品的各方面專業(yè)知識，將采購人的要求通過采購招標文件合理地表現(xiàn)出來。法律賦予潛在的投標人有質(zhì)疑與投訴的權(quán)利，采購人及代建單位需要有應對措施。
根據(jù)市財政局和市住建局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于明確市級公開招
標數(shù)額標準以下的工程政府采購有關(guān)問題的通知》（蘇財購字〔2016〕26號），市級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織（以下簡稱采購單位）使用財政性資金、項目預算達到當年《政府采購目錄》規(guī)定的起點金額，但尚未達到公開招標數(shù)額標準的工程，以及與工程建設有關(guān)的勘察、設計和監(jiān)理等服務（以下簡稱小額工程）的采購活動，適用《政府采購法》及相關(guān)法規(guī)制度。蘇州城投項目投資管理有限公司代建的項目以政府投資項目為主，目前，15萬元以上的單項工程、貨物及服務，除滿足工程公開招標的以外，其它的均應進入政府采購平臺。
二、質(zhì)疑與投訴的主要方面
隨著我國招標投標及政府采購法律法規(guī)的進一步完善和潛在投標人的法律意識和維權(quán)意識的不斷提升，特別是2018年3月1日起施行中華人民共和國財政部令第94號——《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》后，相關(guān)單位在政府采購過程中提出質(zhì)疑和投訴的現(xiàn)象更為普遍。
蘇州市政府采購網(wǎng)上顯示，2018年1月至11月，大市內(nèi)共處理投訴455件。分析代建項目的政府采購，質(zhì)疑和投訴主要在以下幾方面：
1.對采購招標程序（評標過程）的質(zhì)疑與投訴
在評標過程中，因采購代理單位業(yè)務不熟練、評標時間過于緊湊等因素，往往出現(xiàn)本可以避免的簡單錯誤。如某項目因工期較緊，發(fā)布補充公告后應延遲開標而沒延遲開標，遭受質(zhì)疑。
2.對采用政府采購還是工程招標方式的質(zhì)疑與投訴
在相關(guān)監(jiān)管部門都不能明確的情況下，潛在的投標人認為采購方式不利于自己時就會提出質(zhì)疑與投訴。在代建項目中，業(yè)主會因期待意向單位中標而聽從意向單位的意見，采用政府采購招標方式的較多，而政府采購方式對投標單位的準入條件相對較低，也就更容易產(chǎn)生投訴。
3.對政府采購限價和中標價的質(zhì)疑
在目前的采購活動中，認為限價過高的較多。如在工程實踐中，財評中心不對所有的采購項目進行評審，要求采購人自行通過詢價等方式確定招標限價，這對招標代理單位和代建單位提出了要求。
4.對招標文件中技術(shù)條款的質(zhì)疑與投訴
此類投訴較多，投訴集中在產(chǎn)品參數(shù)、評分標準、資格要求等方面。特別是智能化設備采購，產(chǎn)品沒有統(tǒng)一的行業(yè)標準，同類產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)標準不一，相關(guān)的產(chǎn)品還帶有定制性，稍有漏洞，就會被質(zhì)疑或投訴。
三、應對質(zhì)疑與投訴的建議措施
1.選擇好招標代理單位
因準入門檻低,市場上涌現(xiàn)了大批的招標代理單位，服務水平參差不齊。經(jīng)驗豐富的代理單位組織招標時，對質(zhì)疑和投訴會做好提前預估和積極處理。因此，可以通過完善代建單位內(nèi)部承包商庫的評價和選取制度，選擇有一定專業(yè)能力和采購經(jīng)驗、口碑信譽優(yōu)良的單位，達到采購人對采購活動價廉、質(zhì)優(yōu)、高效的要求。
2.認真做好招標文件的編制
在進行政府采購活動中，一般采購單位會咨詢一定數(shù)量的供應商，了解產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝、流程、性能指標、價格構(gòu)成等情況。對技術(shù)復雜的項目，在采購前還會進行調(diào)研和論證，對供應商和市場情況做到心中有數(shù)。因此要從資金、技術(shù)、生產(chǎn)、市場等方面對采購方案進行綜合分析，準確掌握采購人的采購需求和采購方案的基本內(nèi)容，確定招標項目的詳細資料和采購清單。
《政府采購法》《招標投標法》等法律法規(guī)對政府采購及招標投標的有關(guān)事項分別作了明確規(guī)定。一是《招標投標法》第二十條規(guī)定，“招標文件不得要求或者標明特定生產(chǎn)供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內(nèi)容”。二是《政府采購法》第五條規(guī)定，“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場”；第二十二條規(guī)定，“采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”。三是《政府采購法》第十條規(guī)定，“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務（特殊條件除外）”。
把握有關(guān)鼓勵性規(guī)定?！墩少彿ā返诰艞l規(guī)定，“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”?！墩少弻嵤l例》第六條規(guī)定，“國務院財政部門應當根據(jù)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，會同國務院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標”。對此，財政部單獨或與有關(guān)部門聯(lián)合制定出臺了一些規(guī)范性文件，主要有：一是財政部《關(guān)于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預算管理辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》等；二是財政部、國家發(fā)改委《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》；三是財政部、國家環(huán)保總局《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》。
3.做好招標計劃，考慮質(zhì)疑和投訴的影響因素
根據(jù)項目的總進度計劃，做好政府采購的招標計劃，除了要充分考慮部分設備在土建、裝飾工程施工時提前預埋的因素，還要考慮招標過程中質(zhì)疑、投訴的因素。一旦有針對招標文件的質(zhì)疑需要澄清，須保證澄清后至開標日期有15日間隔，不足15日的，應當順延提交投標文件的截止時間。當質(zhì)疑得不到滿意的答復，就會出現(xiàn)投訴，財政部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人和采購代理機構(gòu)暫停采購活動，甚至有可能作出重新招標的判決。我們只有將采購活動提前，防患于未然，才能避免影響工程進展。
4.做好標段劃分，合理選擇采購招標模式
標段劃分的越多，被投訴的可能性越大。建議在條件允許的前提下（各專業(yè)圖紙設計深度達到要求），盡量采用施工總承包招標，與工程建設相關(guān)的貨物采購盡量納入工程施工招標中。盡量減少專業(yè)工程中的協(xié)調(diào)，讓有資質(zhì)的單位進行設備安裝。
5.有針對性地做好質(zhì)疑和投訴回復
投訴大致可分為二類：第一類是認真參與項目投標的供應商感覺自身合法權(quán)益在某個招投標環(huán)節(jié)受到了侵害。針對此類質(zhì)疑投訴應作審慎回復處理，應保證規(guī)范地進行招投標各環(huán)節(jié)操作流程，認真審核招標文件內(nèi)容，做到公開、公平、公正，要確保整個投訴處理過程做到有理有據(jù)。第二類是惡意投訴，主要是指不是真正參與項目投標而是以投訴作為謀利工具的活動，這類投訴近幾年來有爆發(fā)趨勢。針對這類投訴，除了做到第一點所說的流程規(guī)范、文件內(nèi)容合理合法，還可以邀請專家組評委進行專家論證等，在確保整個程序無問題的前提下，強勢推進項目實施。
6.提升代建單位專業(yè)人員業(yè)務水平
政府代建項目中，采購人對與工程建設有關(guān)的貨物及服務相對比較陌生，這種情況下，代建單位應當安排專業(yè)人員研究相關(guān)領域。對于政府采購的工程一定要做好圖紙的深化工作，確保采購項目不遺漏。招標前可根據(jù)圖紙等編制詳細的采購標的，方便采購資金的控制，防止有單位對采購預算發(fā)生質(zhì)疑。能通過財政評審中心審核的，盡量送審；不審核的，要分析采購價格，充分了解市場行情，要能拿出相對合理的價格。
按照現(xiàn)行要求，須推薦一名采購人代表參加評標，評委的專業(yè)性直接影響評標質(zhì)量。作為代建單位，有了專業(yè)人員后，可以受采購人委托派出專業(yè)人員參與評標。
四、其它有關(guān)建議
1.過于寬松的政策造成各方理解不一，爭議過多。建議監(jiān)管部門根據(jù)市場調(diào)研結(jié)果，進一步明確有關(guān)爭議問題，如：哪些項目采用工程招標、哪些采用政府采購，哪些可以設置安裝資質(zhì)條件，哪些人（供應商）可提出質(zhì)疑和投訴（已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑，但目前任何人都可以從網(wǎng)上下載采購文件，建議只有參加投標的供應商才有質(zhì)疑和投訴的權(quán)利）。
2.建議政府采購監(jiān)管部門對歷次質(zhì)疑和投訴情況進行歸類，對多次出現(xiàn)的同類質(zhì)疑問題的處理結(jié)果公布后，后期出現(xiàn)的同類質(zhì)疑可不予以理會，減少重復處理相同問題所耗費的時間和精力。
3.關(guān)于政府采購類的項目驗貨及安裝管理，建議把設備安裝類的采購項目納入監(jiān)理單位的監(jiān)理范圍，對于較復雜的項目，建議委托第三方機構(gòu)或者組織專家進行驗收。彌補采購人專業(yè)性的欠缺，保證產(chǎn)品質(zhì)量。
4.作為代建單位參與工程建設項目政府采購工作的業(yè)務人員，需要研究政府采購相關(guān)法律法規(guī)，了解采購產(chǎn)品的各方面專業(yè)知識，將采購人的要求通過采購招標文件合理地表現(xiàn)出來。法律賦予潛在的投標人有質(zhì)疑與投訴的權(quán)利，采購人及代建單位需要有應對措施。